הפקעת מקרקעין: שמיעת התנגדויות להליכי הפקעה (חלק א')

שמיעת התנגדויות להליכי הפקעה

חרף העובדה שאקט של הפקעה מהווה פגיעה חמורה באחת מזכויות היסוד של האדם, הזכות לקנין, לא נכללה במסגרת נוסחה המקורי של פקודת הקרקעות רכישה לצרכי ציבור, 1943 הוראה, שחייבה את שר האוצר, או מי מטעמו, לשמוע מראש את טענותיו של מי שעלול היה להיפגע עקב הכוונה לבצע הפקעה של זכויותיו במקרקעין, או אף לשמוע בדיעבד טענות כנגד הפקעה שנעשתה, וכל זאת על מנת לשקול בשנית אם לקיים את ההפקעה.

בשנת 1983 קבע בית המשפט העליון, שאומנם לא ניתן להשתית הנהגתה של חובת שמיעה כנגד הפקעה על פרשנותה של פקודת הקרקעות, אך המליץ לתקן אותה, כדי להנהיג חובת שמיעה, שתקדם להחלטה לפי סעיף 3 של פקודת הקרקעות, ואשר תשתלב מבחינה דיונית בהודעה בדבר הכוונה להפקיע, הניתנת לפי סעיף 5 לפקודה. בעקבות פסק הדין האמור, קבע היועץ המשפטי לממשלה הנחיות בדבר קיום שימוע של התנגדויות בהליכי הפקעה לפי פקודת הקרקעות.

תיקון מס' 3 של פקודת הקרקעות, שנחקק בשנת 2010, הנהיג חובת שמיעה של טענות נגד הפקעה מתוכננת.

היקף חובת השמיעה של טענות נגד הפקעה

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 5א(א), כפי שנחקק בתיקון מס' 3, כי אם פורסמה הודעה לפי סעיף 5(1) של פקודת הקרקעות, יתן שר האוצר או שר התחבורה לבעל המקרקעין ולמי שיש לו טובת הנאה במקרקעין הזדמנות לטעון את טענותיהם נגד רכישת המקרקעין, בפני השר או בפני מי שהשר הסמיך לכך, באופן ובמועד שקבע שר האוצר בתקנות שהותקנו באישור ועדת הכספים של הכנסת, ובלבד שהמועד לא יהיה מאוחר ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7(1) של פקודת הקרקעות. הזמנה להשמעת טענות נגד הפקעה מתפרסמת במסגרת ההודעה לפי סעיף 5(1) של פקודת הקרקעות, בנוסחה שלפי טופס א'.

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 5א(א) סיפא, כפי שנחקק בתיקון מס' 3, כי אם מצא השר, שהמקרקעין דרושים באופן דחוף למימוש מטרת הרכישה, רשאי הוא, בהחלטה מנומקת בכתב, לדחות את המועד להשמעת טענות נגד הרכישה למועד מאוחר ממועד פרסום ההודעה כאמור, כפי שייקבע בתקנות. הזמנה להשמעת טענות נגד הפקעה מתפרסמת במסגרת ההודעה לפי סעיפים 5(1) ו-7(1) של פקודת הקרקעות, בנוסחה שלפי טופס ב'. בהקשר זה יודגש, כי דחיית מועד השמעת הטענות אין משמעה קידום נוסף של הליכי הפקעה בטרם יושמעו טענותיו של בעל הזכויות ותתקבל החלטה באשר להן.

חריגים לחובת השמיעה של טענות נגד הפקעה

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 5א(ג), כפי שנחקק בתיקון מס' 3, כי הוראות הסעיף לא יחולו לגבי מקרקעין שחלה עליהם תוכנית כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שהתקבלה החלטה על אישורה, המייעדת את המקרקעין למטרת רכישה שהיא צורך לתשתית ציבורית בלבד, ולגבי קרקע כאמור המיועדת לפרוייקט בטיחותי.

סעיף 2(1) של פקודת הקרקעות מגדיר "צורך לתשתית ציבורית" – "כל אחד מאלה, ולרבות צורך הנובע מהם או הכרוך בהם: (1) דרך; (2) מחנה צבאי, תחנת משטרה, בית סוהר, או מתקן או אתר המשמש לצורך צבאי או בטחוני; (3) תשתיות לאומיות".

סעיף 1 חוק התכנון והבניה מגדיר "דרך" – "תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים בצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מיתקני דרך". הסעיף מגדיר "מסילת ברזל" – "כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו-(2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב-1972, וכן מיתקנים לצורך מסילת ברזל או בקשר אליה המהווים חלק בלתי נפרד ממנה".

סעיף 2 לפקודת מסילות הברזל קובע: "מסילת ברזל האמורה בפקודה זו, לרבות כל חלק ממנה שבבניה וכל הרחבה עתידה, ולרבות – (1) מקרקעין שבתוך גדרות או סימנים אחרים המציינים את גבול המקרקעין השייכים למסילה, ובאין גדרות או סימנים אחרים – המקרקעין שבתוך תחום של חמישה עשר מטרים מציר המסילה; ואם היתה המסילה על גבי סוללה או בתוך מחפורת או בתוך מנהרה – המקרקעין שבתוך תחום של חמישה מטרים לפחות משני צדי תחתית הסוללה או ראש המחפורת או המנהרה או שבתוך תחום של חמישה עשר מטרים מציר המסילה, הכל לפי המרוחק יותר; (2) קווי פסים, שלוחות והסתעפויות שמשתמשים בהם לצורך מסילה או בקשר אליה".

סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר "מבנה דרך" – "מחלף, גשר או מנהרה, לרבות חפיר או סוללה המצויים בתחילתו או בסופו של אחד מאלה". הסעיף מגדיר "מיתקני דרך" – "כל אחד ממיתקנים אלה שבתוואי הדרך: אבן שפה, גדר, מחסום, מעקה, עמוד תאורה, רמזור, תחנה לאיסוף נוסעים ולהורדתם, תחנת המתנה לרכב, ספסל רחוב, מיתקן איסוף אשפה, עמדת קריאה לעזרה ותמרור".

סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר "תשתיות לאומיות" – "מיתקני תשתיות, נמל תעופה, נמל, מעגן, מיתקן להתפלת מים, מיתקני מים וביוב לרבות מאגרים, אתרי סילוק וטיפול בפסולת, מיתקני תקשורת, תחנת כוח, מיתקן אחסון גז ודלק או דרך, והכל אם ראש הממשלה, שר האוצר ושר הפנים הכריזו, על כל אחד מהם, כי הוא בעל חשיבות לאומית". הסעיף מגדיר "מיתקני תשתית" – "קווי תשתית ומיתקני חיבור כהגדרתם בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש], וכן כבלי תקשורת, מתקנים להולכת גז וצינורות להולכת חומרים מסוכנים כמשמעותם בחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993". הסעיף מגדיר "מיתקני תקשורת" – "תחנת שידור, כהגדרתה בחוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990, המשמשת או המיועדת לשמש לצרכי שידורי טלוויזיה בשיטה הספרתית".

סעיף 2(1) של פקודת הקרקעות מגדיר "פרויקט בטיחותי" – "פרויקט שאישר שר התחבורה והבטיחות בדרכים ומטרתו היא שיפור תוואי דרך או תנאיה לשם ביטחון או בטיחות המשתמשים בדרך, וחלה לגביו תכנית בת תוקף כמשמעותה בחוק התכנון והבניה".

הסיבה לכך, שבהפקעות לתשתית ציבורית ולפרוייקט בטיחותי, שחלה עליהם תוכנית כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, אין מוקנית במסגרת פקודת הקרקעות זכות להגשת התנגדות להפקעה נעוצה בכך, שלבעל הזכויות כבר עמדה הזכות להתנגד להפקעה המתוכננת, עוד בשלבי הפקדתה של התוכנית, שייעדה את המקרקעין להפקעה. אין, איפוא, הצדקה ליתן לו הזדמנות נוספת, אם הוא לא ניצל את זכותו בשלב התכנון להגיש התנגדות, או אם הוא הגיש התנגדות שנדחתה.

חריג נוסף לזכות להשמעת טענות נגד הפקעה לאחר פרסום הודעה לפי סעיפים 5(1) ו-7(1) של פקודת הקרקעות מתקיים לפי הוראות סעיף 22(2ג) לפקודה לגבי רכישת מקרקעין בידי מי שניתנה לו הרשאה לפי סעיף 22(2) של פקודת הקרקעות. הטעם לשלילת זכות ההתנגדות בשלב זה נעוץ בכך, שניתנה הזדמנות שכזו לבעל הזכויות בהודעה שפרסם שר האוצר או שר התחבורה על כוונתו לתת הרשאה להפקעה, כאמור בסעיף 22(2ב) של פקודת הקרקעות.

התנגדות למתן הרשאה לביצוע הפקעה

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 22(2), כפי שתוקן בתיקון מס' 3, כי השר רשאי, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת ובכפוף להוראות סעיפים 22(2א) ו-22(2ב) של פקודת הקרקעות, להרשות לאדם, שפנה אליו לפי סעיף 22(1) לפקודה, בהודעה שתתפרסם ב"רשומות", להשתמש בכל הסמכויות והזכויות, שהוענקו לשר או ליועץ המשפטי לממשלה לפי הוראותיה של פקודת הקרקעות, ולמלא את כל החובות שהוטלו עליהם.

פקודת הקרקעות קובעת בסעיף 22(2ב), כפי שתוקן בתיקון מס' 3, קובע, כי השר לא יתן הרשאה לפי סעיף 22(2) של פקודת הקרקעות, אלא לאחר שפרסם ב"רשומות" הודעה על כוונתו לתת הרשאה כאמור ולאחר שנתן הזדמנות לבעל המקרקעין או לבעל זכות או טובת הנאה במקרקעין לטעון את טענותיהם נגד רכישת המקרקעין או נגד מתן ההרשאה, בפניו או בפני מי שהוא הסמיך לכך, באופן ובמועד שקבע בתקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת. בהודעה לפי סעיף קטן זה תצויין זכותם של בעל המקרקעין או בעל הזכות או טובת ההנאה במקרקעין לטעון את טענותיהם כאמור.

הוראות פיסקה זו לא יחולו על הרשאה שנתן שר התחבורה לחברה הלאומית לדרכים, לרכבת ישראל או לגוף אחר שאישרה ועדת הכספים של הכנסת, לגבי קרקע שחלה עליה תוכנית כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, שהתקבלה החלטה על אישורה, המייעדת אותה לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך שנובע ממנו או כרוך בו, לרבות קרקע המיועדת לפרוייקט בטיחותי.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ'  298-293).